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县域教育督导建设与运行概论

[日期:2016-12-12] 来源:网络  作者:佚名 [字体: ]

教育督导作为教育决策、执行、监督三大环节中的一个重要环节,是现代教育制度中不可缺少的重要组成部分。而县域教育督导作为我国四级教育督导体系的“细胞”组织,承载着国家教育督导政策的贯彻落实,影响着教育督导改革与发展的最终成效。县域教育督导的工作定位如何?其工作现状怎样?如何进一步完善县域教育督导建设?如何进一步优化县域教育督导运行机制?这一系列的问题值得县域教育督导工作者去思考、去完善。为此,我们结合实践,准备从概论、建设论、运行论和发展论四个视角,着力阐述县域教育督导的相关问题,努力提升县域教育督导工作的水平和效果。

    一、审视县域教育督导:工作定位与现状

    我国根据自身国情而建立起教育督导制度。1977年,邓小平同志在《教育系统的拨乱反正问题》重要谈话中提出:“要健全教育部的机构。要找一些四十岁左右的人,天天到学校里去跑。搞四十个人,至少搞二十个人专门下去跑。……了解情况,监督计划、政策等的执行,然后回来报告。这样才能使情况反映得快,问题解决得快。”20世纪80年代初,教育督导机构开始恢复。以后,根据1985年发表的《中共中央关于教育体制改革的决定》、1986年颁布的《中华人民共和国义务教育法》和1999年颁布的《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》,教育督导机构成为实施“两基”和推动中小学素质教育的重要力量。2006年,新修订的《义务教育法》对教育督导机构做出规定,“人民政府教育督导机构对义务教育工作执行法律法规情况、教育教学质量以及义务教育均衡发展状况等进行督导。”《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》明确提出,“要完善督导制度和监督问责机制,探索建立相对独立的教育督导机构,独立行使督导职能。”2012年,国家《教育督导条例》明确了督导机构是人民政府的机构,强调“国务院教育督导机构和县级以上人民政府负责教育督导的机构在本级人民政府领导下独立行使督导职能。”

    总体来看,县域教育机构一般设在县级人民政府的教育行政部门,由县级人民政府的教育行政部门代表行使教育督导的职权。在教育行政部门内设专门的教育督导机构,负责教育督导的具体工作,对下级人民政府的教育工作、下级教育行政部门和学校的工作有督导权。然而,国家教育行政学院的一项调研情况表明:由于大多数县级“人民政府教育督导室”是属地教育局的内设机构,督导人员的绩效考核也由教育局负责,导致县级教育督导工作定位不明、责权不清,无法独立行政督导职能。而且,督学来源多样,缺少专业培训,专业化程度较低。七成以上的督导室没有专项经费,有的甚至成为无编制、无经费、无专职人员、无独立办公场所的“四无”机构。国务院教育督导委员会《深化教育督导改革转变教育管理方式的意见》提出“健全教育督导机构。要合理划分教育行政内设机构的职责,整合力量,挖掘潜力,尽快组建各级人民政府教育督导委员会及办公室,并确保有效履行职责,按照对各级各类教育实施督政、督学、评估监测三大职能开展工作”。县域教育督导面临着发展机遇与挑战,有必要对其建设与运行的主要内容进行研究。

    二、县域教育督导建设的主要内容

    县域教育督导建设主要涉及到教育督导机构、教育督导人员和教育督导制度等三方面内容,有助于构建教育督导组织系统和督学系列及其相关的管理制度,对于县域教育督导机构履行职能具有重要意义。

    (一)机构建设

    这意味着要增强县域教育督导机构的权威性。一般而言,教育督导机构的权威性包括行政权威和专业权威两方面。就行政权威而言,意味着教育督导机构在行政管理体系中的地位,其实质在于教育督导机构和教育行政部门的关系;而就专业权威而言,意味着教育督导机构里的从业人员必须拥有自身的专业领域,督导结果能对相关政府部门和学校的工作给予专业指导。为此,县域教育督导机构在注重行政权威的同时,更为重要的是要内化专业权威。

    可以说,县级教育督导机构与其教育行政部门是不可能截然分开的。两者是县域教育管理系统中的两大组成部分,两者职能各异,但又协调配合,在政府领导下共同担负着对教育实施组织管理的基本任务,其中教育行政部门以实施和执行为主,而教育督导机构以评价和监督为主。县域教育督导机构可以通过对乡镇、街道政府机构和学校的督导,及时向政府反馈有关教育决策的执行情况。从某种意义上说,这是政府管理的延伸,有助于教育政策在学校办学层面上加以完善并贯彻执行。要履行这种职能,县域教育督导机构必须在具有相当的行政级别前提下,具有很强的专业权威,要在两者之间努力寻找一种理性的中间地带,在坚持做好教育督导工作的同时,不断探索体制与机制的完善。

    (二)队伍建设

    督学队伍是县域教育督导部门的生力军,肩负着推进县域教育督导工作深化的历史重任。合理的督学数量与类型直接关系到督导任务正常与高质量的完成,进而会影响到督导职能与作用的发挥。从某种意义上说,县域教育督导部门是否运行有力,除了政府相关方针政策的正确之外,督学人员素质不容忽视。教育督导人员队伍的整体结构和个体素质是决定县域教育督导工作的关键。

    根据现有的教育督导文件规定,县域教育督导的督学人员包括专职督学和兼职督学。同时,可以聘任社会上有名望的人士作为特约教育督导员和人民教育督察员。目前,根据教育部推进督学责任区建设的要求,责任区督学也成为县域教育督导的一支力量。从着眼于县域教育督导机构专业权威的高度出发,督学人员的专业化水平显得非常重要。区县教育督导部门必须采取切实有效的措施,注重增强督学团队的专业化素质,才能更好地适应教育改革与发展的需要,提高自身的工作水平。

    (三)制度建设

    制度最一般的含义是“要求大家共同遵守的办事规程或行动准则”。对于县域教育督导而言,教育督导制度就是教育督导机构要求督学人员共同遵守的督导准则。考虑到教育督导人员的多元性,以及教育督导工作有督政、督学和质量监测之分,而督学又有综合督导、专项督导和经常性督导三类,因此,县域教育督导必须结合实际对相对应的督导工作进行明确规定,使督学人员与督导工作形成有序的联系,实现县域教育督导工作的可持续发展。

    三、县域教育督导运行的主要内容:以督学为例

    为规范教育督导行为,提高教育督导工作效率,保证督导双方的权利,县域教育督导机构应建立教育督导运行机制,主要包括督前、督中和督后三个环节,突出被督导机构的主体地位,强调自评工作在督导过程中的基础性作用。下面,就以督学为例,简单阐述县域教育督导运行的主要内容。

    (一)督前

    在督学工作中,督前准备工作做得如何,是决定督导工作成功与否的重要因素之一。在此环节,县域教育督导机构应抓住学校自评指导和督导工作方案拟定两个要素。

    自评指导,就其工作流程来说是学校教育督导过程中的重要开启环节之一。全面指导学校开展自评工作有利于提高学校自评的主体意识,有利于健全学校自评机制,有利于督学与学校的共同发展,其根本宗旨是为学校发展提供专业支持与有效服务。在近年来的学校发展性教育督导中,浦东十分关注督导前的自评指导环节。通常,督学要做两件事:一是指导学校对照“发展规划”撰写办学目标、培养目标等的达成度,并形成学校的自评总结;二是对照上级部门的法律、法规政策自查学校依法办学的情况。在此基础上,汇总此两方面的内容形成学校的自评报告。

    “凡事预则立,不预则废。” 就学校督导活动的开展而言,督导工作方案是督导工作的计划,是学校教育督导过程的重要组成部分。没有这个计划,督导活动的有序性将无法实现,直接影响着督导工作的整体效能。因此,督学人员对督导方案的重视,已经成为职业性的习惯。一般说来,他们结合学校实际,分析学校发展中的主要问题与困难,然后确立督导目的与督导任务,明确督导的重点和督导步骤,形成指导学校督导过程的周密、系统、全面的督导方案。这样,可以使学校的督导工作按照一定的合理程序、使用一定的科学方法和安排专门的时间,有条不紊地进行,提升学校教育督导工作的全面性、目的性和针对性。

    (二)督中

    督中,意味着走进现场督导。它是指督学依照督导方案设定的指标要求进入学校(督导现场),采集信息进行价值判断,形成评估意见的督导实践行为。在这个环节,帮助学校深化对素质教育的认识和理解,在对自身教育实践进行深刻反思的基础上,树立正确的教育观,理清发展的思路;帮助学校总结、提炼经验,进而在实践中进一步丰富和完善办学经验;帮助学校发现问题,并寻找到解决问题的对策。为此,督导双方必须架构双方共同的兴奋点和目标点,关注学校在现有基础上的进步和未来发展,形成相互对话与协商的动力机制,做到同思考、共享受、求满足,提升教育督导的针对性、实效性。

    (三)督后

    督后,重在反馈与回访,旨在促进学校改进工作。为此,县域教育督导必须关注督后环节,在与学校积极互动的过程中,提升学校教育督导的实效性、针对性。

    督导反馈是学校教育督导工作的重要组成部分,不仅有助于学校的改进,而且也能进一步验证督导信息。它要做到分层次、全方位,通过反馈集学校、政府及其教育行政部门和社区、家长之合力。目前,浦东采用4种学校教育督导反馈形式,包括学校督导报告、专题反馈会、督导专报和督导建议单。

    督导回访是提升学校教育督导工作实效性的必要部分,县域教育督导部门必须充分重视。督学要在对学校基本情况全面了解的基础上,重点关注学校采纳及落实督导建议的具体情况,并就学校的可持续发展提供进一步的专业支持与有效服务,不断提升学校教育督导的有效性,为教育行政部门的区域教育决策提供必要的素材。

    四、县域教育督导未来发展的战略思考

    2012-2014年度,是一个督导年,国家教育督导体制机制在不断完善。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“强化国家教育督导”、“深入推进官办评分离”的战略要求,国家《教育督导条例》对教育督导适用范围、教育督导的原则、教育督导机构、督学、教育督导实施及其法律责任等方面作出了明确的规定,而《深化教育督导改革转变教育管理方式的意见》则是部署安排教育督导改革的指导性文件,成立教育督导委员会和教育部督导办升格为国家教育督导委员会办公室,教育督导工作顶层设计趋于完善;《关于进一步加强中小学校督导评估工作的意见》、《关于加强督学责任区建设的意见》、《中小学校责任督学挂牌督导办法》等系列文件的颁布,教育督导工作有了制度保障,有助于监督和指导功能的充分发挥。

    在这样的时代背景下,县域教育督导面临着发展的新机遇、新挑战,需要用全面改革与教育治理的思路,对下述三方面有深入思考:一是进一步健全县域教育督导机构。要着眼于履行督政、督学和评估监测三大职能,对现有的教育协会、学会、教研室以及其他具有教育评估监测职能的机构和资源进行整合,在归口管理方面有突破;二是进一步加强县域督学人员能力建设。要着眼于县域教育督导实践对督学人员的教育理念、督导技能、评价技术方法提出的更高要求,通过专业培训、定期考核及交流研讨等多种形式,提高督学人员的理论和业务水平;三是进一步探索督导结果的有效落实。要着眼于县域教育进入内涵发展阶段的要求,对县域教育督导内容作出适时调整、完善,以保证教育法律法规和国家教育方针政策的贯彻执行,提高教育质量,促进教育公平,推动县域教育的科学发展。更为重要的是,县域教育督导机构必须认真思考如何把这些督导结果使用纳入到督导制度并得到有效落实。

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